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雨仁法理情 | 关于用《矿产资源权益金征收使用管理办法》 取代《矿业权出让收益征收管理暂行办法》(35号文)的建议

发布者:    发布时间:2022-07-12  

前 言

最近五年来,矿产资源行业没有任何政策能像《矿业权出让收益征收管理暂行办法》【财综(2017)35号】这样引起轩然大波,以至于有人(包括企业家、院士、律师等)大声呼吁“必须彻底废止”!然而,35号文却仍在在那里“巍然耸立”,颇有些让人感觉无可奈何!笔者作为长期从事矿业事务的律师,对35号文件自然会“身临其境”,也曾渴望“一废了之”。

随着对35号文件五年来对实践渗透的观察,对国发(2017)29号文件等深层依据的研究,对理想和现实的思考和平衡,认为根据29号文件制定包括矿业权出让、占用、资源开采、矿山关闭全过程的权益金管理使用办法来替代和升华35号文件这种“废止”方式更符合法律规定、逻辑和现实。因此,笔者起草了《矿产资源权益金征收使用管理办法》,并对该草案进行了必要的说明。

草案根据35号文件所述“出让收益”是种类词并且没有词源的情况,建议在出让环节使用“出让金”一词;针对35号文在出让环节征收国家所有者权益对价与资源税重复征收的问题,草案明确出让环节不是矿产资源所有者权益补偿环节;针对35号文件仅仅针对“征收”而没有对“使用”规定的问题,草案增加了出让金有其他投资主体的,出让金主要归投资主体加权平均分配;没有投资主体或者均为国家投资的,出让金归国家所有;针对35号文件确实存在一些逻辑和依据不足问题,草案明确新办法生效后35号文件废止,已经收取的出让金应该退还、后果应该纠正等……

由于矿业权占用费、资源税、矿山地质环境治理恢复基金与过去的法规政策没有实质差异并社会反映不强烈,草案基本承袭了原有法规政策的规定并规定原有政策与本办法不矛盾的继续有效。有兴趣的,详见《草案》和《说明》。

由于水平有限,草案及说明必然存在缺憾甚至谬误,渴望业界同仁多加批评指正,并持续讨论,以求为中国矿业的善法良制尽应有之力!

北京市雨仁律师事务所矿法研究中心

栾政明   申升

2022年7月10日

目录


● 关于用《矿产资源权益金征收使用管理办法》取代《矿业权出让收益征收管理暂行办法》(35号文)的建议说明

●《矿产资源权益金征收使用管理办法》(建议稿草案)

● 栾政明简介

● 申升简介

关于用《矿产资源权益金征收使用管理办法》取代《矿业权出让收益征收管理暂行办法》(35号文)的
建议说明

一、背景

(一)2017年6月29日,财政部、自然资源部根据矿产资源法及国务院《关于矿产资源权益金制度改革方案》【国发(2017)29号,简称国发29号文】制定了《矿业权出让收益征收管理暂行办法》【财综(2017)35号,简称35号文】,并于2017年7月1日生效施行,至今已有五年。

(二)35号文件在直接增加财政收入、强化矿产资源有偿使用意识、杜绝非理性投资人进入矿业、配合供给侧改革等方面取得了明显的效果;同时,也存在着忽略投资人投资权益、在国家权益对价方面与资源税重复征收、在相当程度上影响了矿产资源勘探开采的行业发展等问题。作为中国权益金制度改革的“暂行”政策,实施五年来,基本完成了创新和实验的使命,到了蜕变升级的阶段。

(三)总结35号文件在实践中的经验与不足,基于国家的长远和根本利益,综合平衡矿政管理部门、企业、行业协会、科研、法律等事业单位的实际需求及建议,有必要根据历史和现实的有关法律法规、矿产资源行业客观运行规律与惯例制定系统的权益金征收使用管理办法,客观、科学、有效地把党中央和国务院关于矿产资源权益金制度改革方案落到实处。

(四)鉴于此,我们起草了《矿产资源权益金征收使用和管理办法》(草案)(简称“草案或权益金草案”,附后),希望以此取代和升级、完善35号文等政策文件。笔者深知,有关部委和行业研究机构精英荟萃、人才济济,一旦他们在日理万机中拨冗,甚或已经开始点墨伏案,起草的版本肯定会让本草案相形见绌!如此,本草案亦属抛砖引玉,正是我们渴望的。

二、建议理由和主要内容

(一)制定全面的《矿产资源出让金征收使用管理办法》是国务院的部署

国发(2017)29号文在“组织实施”中要求财政部、自然资源部牵头制定包括出让、占用、开采、关闭四个环节的矿产资源权益金征收使用具体管理办法。此后,财政部和国土资源部制定了35号文;财政部、国土资源部、环境保护部制定了《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》【财建(2017)638号,简称638号文】。国发29号文生效五年有余,统一的《矿产资源权益金征收使用管理办法》尚未谋面。

(二)制定全面的《矿产资源权益金征收使用管理办法》是完善或“废除”35号文的基本路径选择。

各界对35号文件有不同程度的反应,其中有一种声音是必须废止35号。但该文件长达五年的实施,早已经在实践中产生了无法切割的各种后果,不是一纸“废除”就能够轻易解决的。应该制定一个包括出让、占用、开发、关闭各个环节权益金的征收管理使用办法来取代35号文才是比较可行的路径。其既弥补了35号文件不足,又不至于使国务院关于权益金的统一部署出现真空地带,同时还可以做到前后左右法规政策及执行衔接。对35号文件的废除不应是“丢弃”,而是“衔接”“改良”“完善”和“替代”。除此以外,似乎没有其他的路径可以解决35号文件的问题。而从另一个角度看,制定统一的权益金管理办法是负责任和可行的“废止”。

(三)《矿产资源权益金征收使用管理办法》发布施行后,35号文即可同时废止

1.35号文件的成绩是显著的,缺点也同样明显。其主要问题如下:

(1)对国家作为矿产资源所有者权益进行重复、提前征收。

没有任何单位和个人否定向国家以矿产资源所有者身份支付对价。我国矿产资源补偿费(国务院150号令)及2016年开始补偿费平移到资源税后,资源税即是体现矿产资源国家所有者的对价,并在开采环节征收。这不仅是法律政策的明文规定,也符合古今中外矿产资源的历史及行业惯例。但35号文以出让矿权时出让的是矿产资源所有权为由将出让收益全部归属国家所有,同时不免除、不减少体现国家所有者对价的资源税款,属于明显的重复收费。而又因出让环节征收全部或部分(至少是20%,其余在第一次采矿权确认的开采剩余年限征收,有的地方还要收取欠缴出让收益资金占用费),相对于实际开采数量,明显是提前征收了。35号文件只关注出让环节并两次重复征收、提前征收的做法不符合国家政策的实质精神,对矿产资源健康发展不利,也不符合矿产资源开发的客观规律。本次制定具体办法时应该予以更正和完善。

(2)将所有投资主体类型与国家单独投资情形混淆,忽略了投资人的合法权益,与行之有效的法律法规政策矛盾。

35号文件未考虑非国家所有制投资主体的投资情况,一律在出让环节以基价和评估就高征收并入缴国库,剥夺了非国家投资人的合法投资权益。不仅与此前矿产资源勘探开发及成果归属政策矛盾,也与矿产资源赋予的矿权人、投资人合法权益保护的物权法(民法典)等精神与规定不符。实际上,非国有资本勘探成果应该直接归其所有,并赋予矿权;如果因特殊情况不能赋予矿权而必须招拍挂出让,其出让收益也应该归投资人所有(复合投资人按加权平均分配),出让收益分配时应该归投资人。只有国家投入或者没有其他类型投资人的,出让收益才应该入库归国家所有。新的矿产资源出让金管理办法必须更正此前不符合客观和经济规律的逻辑。国发29号文件在“组织实施”中明确要求财政部、国土资源部(现自然资源部)根据实际情况,结合现在有效的法律法规,综合考虑历史和现实的情况制定、实施、调整有关方案。笔者上述观点符合29号文件的真正精神及其他有效的法规政策。

(3)35号文在考虑出让环节征收的权益金时,没有统筹考虑矿权占用、矿产开采、矿山关闭收取权益金情形,但该文件内容及实施却波及到探矿权取得、延续、探转采、矿权保留诸多环节,不由自主地在逻辑上产生了混乱。本次根据29号文件按出让、占用、开采、关闭四个环节统一制定出让金征收办法,在逻辑上应该而且能够有效统一,避免重复和顾此失彼的情况出现。

(4)35号文件主要考虑“征收”环节,没有考虑“使用”环节,这是导致忽略真正应该获得收益的“投资人”的权益的原因所在。实际上,29号文件在“组织实施”中明确规定财政部、国土资源部(现自然资源部)牵头制定“征收使用”管理办法,但35号文件只是“征收”管理办法,在文字形式上明显缺少了重要组成部分,在逻辑和结果上也就必然地在分配和使用上忽略投资人的权益,导致非国有投资人的投资在矿权重新出让时在实际上“化为乌有”,这是35号文件“最大的硬伤”。因此,本次制定的管理办法应该是“征收使用”而不仅仅是“征收”。

2.草案在编制过程中尽可能考虑了各种因素,替代35号文件不会留下权益金征收使用的“真空”,符合29号文件的实施安排

编写时,对35号文的利弊进行了综合考量,同时将现行有效的相关法规政策统筹融合,尽力避免违背法律的阶层理论、法不溯及既往等基本原则的情况出现。在参考宪法、民法典、矿产资源法、行政许可法、资源税法、矿产资源补偿费等法律规定同时,归纳了法律和事实链接的“最大公约数”。因此,不会因为35号文件被取代而使相关领域处于“空白”状态,而是更加充实和符合实际,这也是29号文件在“实施方案”规定的应有之意。当然,由于水平、时间、精力、资源有限,心有余而力不足的情况也肯定存在。

(四)《矿产资源权益金征收使用管理办法》的主要内容

1. 根据国发(2017)29号文件规定,界定了权益金的基本内容,对出让、占用、开采和矿山关闭环节的四种类型的权益金进行了细化,对于过去政策,尽可能进行了无缝对接。

2. 权益金具体种类的探讨

(1)关于权益金

权益金的学理概念和国内外的实践概念有多重说法,与29号文的概念内涵外延都有所不同。同时,29号文规定的“矿山环境治理恢复基金”从名称到内容都不应该归属于“权益金”之类。但为了避免草案与上位法即国发29号文件规定不统一,除出让收益这个词不得不改为出让金外,草案均采用29号文件规定的用语,即矿权占用费、资源税和地质环境治理恢复基金等,这种表述当然不够严谨,但比较务实,特别是对于急需调整35号文而言,如果过分拘泥于权益金及其构成的学说和逻辑会反受其累,将导致35号文件问题久拖不决。

(2)关于出让收益及出让金

A,29号文件及35号文件都把出让环节收取的费用叫“出让收益”。考虑到“出让收益”是一个种类词,而且国内外矿产资源管理及税费均极少见这个词语,加之35号文件实施五年来市场反应强烈,吸取过去错把国家投资回报命名为“价款”等用语错误等教训,笔者建议用“出让金”取代“出让收益”一词。

B,草案中出让金内容指获得矿权的代价,而不是获得矿产资源的代价。根据马克思主义劳动创造价值的理论,矿权的增值是由无差别的人类劳动凝结物即货币投入和具体的劳动(含管理)、知识产权等具体劳动成果决定的,即资金的投入是矿业权增值的主要甚至唯一要素。因此,出让金的多少取决于物化劳动即资本的投入,出让金也理所当然地主要用于勘探投入的补偿,而不是在这个阶段对矿产资源抽象所有者的补偿。矿产资源所有者的补偿在开采环节征收的资源税环节体现。

(3)矿权占用费

29号文件将过去矿权使用费改成矿业权占用费。由于在此前后具体规定和实践中均没有发现明显的冲突,故除了征收机关等因政策规定调整外,新的草案对此没有过多修改,内容仍沿用此前的政策规定。

(4)资源税

资源税法对资源税的内涵外延有明确的规定,其缴纳和征收都依法进行,无需过多发挥。但有几点需要强调说明:

A,资源税是国家作为矿产资源所有者的补偿是不容置疑的。     

资源税法及施行细则虽然没有明确说明是对国家矿产资源所有者的补偿,甚至资源税一开始征收时是调整几个矿种的“级差”。但后来资源税涉及的矿种越来越多,直到今天几乎覆盖了全部矿种,这早已不是调整个别矿种的“级差”了。而且随着企业所得税等税收制度的完善,资源税的“极差”功能被所得税体系取代。2016年,始于1994年的体现国家所有者权益的矿产资源补偿费被平移到资源税后,资源税属于国家矿产资源所有者的补偿功能再也毋庸置疑。资源税法虽然没有明确说明,但国务院1994年150号令和财综(2017)53号文件可以得出资源税属于矿产资源国家所有者补偿的定性是“明文规定”的。

B,不能忽略的一个重要政策:

即财政部财综(2016)53号文件。1994年开始,开采阶段征收的矿产资源补偿费是对国家作为矿产资源所有者补偿的主要方式,此后的税费混同改革,资源税也属于对所有者补偿的方式,但因为缺少统一的明文规定,导致了不少争议。2016年,国家进行矿产资源清费立税改革,即财综(2016)53号文件,明确说明所有者权益补偿全部平移到资源税里。即现阶段开采时缴纳的资源税即是国家作为矿产资源所有者的补偿。研究类似问题,这个文件及相关政策是必须关注的。

C,开采环节已经征收了国家作为矿产资源所有者的对价,其他环节包括出让环节就不能再重复征收。这是基本的逻辑,也是矿业的客观经济规律。

(5)矿山环境治理恢复基金

理论上,事先预提、放到企业账户、专款专用于环境治理是企业的自己的事,算不上国家的“权益金”。但从实际需求而言,无论叫什么,心照不宣并且都能接受即可。当前将保证金改为基金有利于企业及时提取和使用,符合国家放改服精神。因此,继续按此前已经生效的政策执行并归类于权益金并没有任何不良后果,也符合国发29号文件精神。故此草案没有对过去的政策进行过多调整,而是继续肯定并执行财建(2017)638号文及关联政策。

三、关于发文主体

35号文件是财政部和国土部两个部门发布的。但此后生态环境部也参与发布了对矿山地质环境治理恢复基金有关文件(638号文),国家税务总局是三种权益金的征收单位,故生态环境部和国家税务总局也应该是《矿产资源权益金征收使用管理办法》的制作发布机关。

四、抛砖引玉、携手前行

草案肯定存在不足,呼吁矿业各界进一步研究探讨并完善。

(一)各界对35号文的探讨及呼声并不缺乏,到了根据29号文件对“权益金”进行系统的梳理及起草落地制度的时侯了。

(二)笔者虽然尽最大努力做到法律与事实的平衡、此前法规政策与本草案尽可能吻合,但由于占位、经验、视野、文字功底等缺憾,草案不足之处在所难免。

(三)出台新的权益金征收使用管理办法及取代35号文件是法规(29号文)的要求,更是矿业人共同的使命。确信矿业同仁对本草案存在的不足甚至浅谬之处能够理解。

(四)有关部委及研究部门、大型企事业单位精英人才济济,只要拨冗调研、起草,定会有逻辑清晰、兼顾历史、事实的文件出台,如前所述,这正是笔者所言“抛砖引玉”的含义。

(五)渴望矿业各界对本草案给予批评指正,从而共同推进中国矿产资源行业的善法良制。

建议人:

北京市雨仁律师事务所矿法研究中心研究员

栾政明律师  申升律师

二零二二年七月十日



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